“行政效能监察与政务公开”研讨会综述_

    2006年4月17日——18日，中国行政管理学会与中共苏州市委、苏州市人民政府联合举办了“行政效能监察与政务公开”学术研讨会。来自地方政府有关部门、高等院校以及部分省(区、市)行政管理学会的专家学者参加了研讨会，与会人员以开展行政效能监察、推进政务公开、提高政府绩效、深化行政管理体制改革为主线，交流了经验，分析了我国开展行政效能监察和政务公开的现状，并就效能监察和政务公开互相结合、推动政府绩效评估等展开了讨论，提出了一些有价值的对策和建议，现将有关观点综述如下。

    一、效能监察含义的再探讨

    关于效能监察的一般含义。与会人员认为，效能监察就是行政监察机关或其委托的组织对监察对象的行政效率、工作效果进行的监督检查活动。与会人员主要从行政监察的角度，对效能监察、执法监察和廉政监察的关系进行了讨论。

    执法监察、廉政监察、效能监察的区别和联系。有专家学者指出，三者都是工作用语，不是法律用语，不能作为三种不同种类的监察职能来看待。执法监察是行政监察开展工作的主要形式，检查监察对象在执法活动中是否依法行政、是否公正执法，并进行相应处置。廉政监察和效能监察则是以开展监察的目的和指向来区分的具体监察活动。廉政监察是以廉政为目的开展的监察活动，发现和查证监察对象违反行为规范、滥用权力谋取私利的事实。效能监察是以行政尽职为目的开展的监察，发现和查证监察对象在履职中的失职渎职等违反行政纪律的不当行政行为。所以，执法监察与效能监察、廉政监察划分标准不同，是不同层面的提法。执法监察是以监察对象的执法活动为主要监督目标而开展的监察，而廉政监察和效能监察都是监察对象违纪活动本身的问题性质来区别划分的，不能将三者看成并列关系。

    同时，与会人员也认同将行政监察划分为执法监察、廉政监察和效能监察有利于行政监察工作安排上的分类表达和组织实施，特别是实际工作部门的专家在发言中强调了这种分类对于开展行政监察工作的必要性。

    二、开展效能监察有助于推进政府职能转变

    效能监察是对管理的再管理，对监督的再监督。研讨会充分肯定了行政效能监察工作对于提高行政管理水平，实现政府自身廉洁和高效运转的积极意义。中央将加快推进行政管理体制改革提到重要的议事日程，强调行政管理体制改革是深化改革和扩大开放的关键，而行政管理体制改革的核心是转变政府职能。效能监察作为对管理的再管理，对监督的再监督，对行政工作既是监督，更是促进。监察机关作为专门的行政监督机构，通过效能监察，可以在推进政府职能转变方面发挥积极作用。

    效能监察可以更好地推动政府履行公共职能。有学者指出，目前政府很多部门在完善社会管理和提供公共服务方面的职能还没有到位。例如教育、医疗乱收费问题，劳动者的权利保护问题，环境保护问题等等，暴露出了行政主管部门监管能力薄弱，执法不严甚至存在失职行为。这些都是政府职能转变过程中需要着力解决的问题，而监察机关应该通过行政效能监察督促行政机关特别是主要担负维护社会秩序和稳定、保障人民群众生命财产安全和安居乐业的职能部门正确行使职权，进行科学有效的社会管理，提供健全的公共服务。

    效能监察可以更好地规范和促进政府发挥经济调节和市场监管的职能。在目前的经济运行中，还存在政府干预过多，市场秩序混乱的现象。近年来选择行政审批制度改革作为转变政府职能的突破口，取得了很大成效，但同样也出现了一些问题，很多消减的审批项目多是无足轻重，有些审批则是明减暗不减。根本解决这些问题，迫切需要行政监察机关切实改进工作机制，改善对政府有关部门履行经济调节、市场监管职能监察的效果，使政府对经济的干预在法律的框架下依照法定的程序在法律约束和监督之下进行，使政府成为经济发展中宏观的指导者、监督者和服务者，从而增强政府的宏观调控能力，建立完善的市场经济体制。

    三、行政效能监察的有效性

    目前，制约行政效能监察的主要问题。一是开展效能监察还没有相应的与之配套的法规体系；二是行政效能监察的过程中目标内容随意多样，相互之间交叉重叠；三是缺乏有效的监督制度，包括考核、告诫、失职追究等配套监督管理制度等，这些问题影响了行政效能监察作用的发挥。

    提高行政效能监察的有效性的途径。与会专家学者建议：第一，完善监察主体。有学者在分析了国外的行政监察专员制度后认为，可将中国的信访制度逐渐转化为行政监察专员制度。通过独立的、权威的申诉处理机构来统一处理公民的申诉，给公民提供方便简洁的权利救济途径，对政府的行政行为进行有效的监察，督促政府及其工作人员更好的履行职责、服务民众。第二，健全保障机制。应尽快出台行政效能监察的程序性法规，通过保障其监察程序的合法性来提高行政效能监察行为的有效性。要制定具有可操作性的工作规范体系，如效能告诫办法、效能投诉中心工作规则、效能回馈评估办法、行政效能追究制度等。第三，改进监察方法。在行政效能监察中应该采取过程控制与结果导向相结合的监察方法，特别要重视结果导向，不仅将行政效能视为标量，也要将其看成矢量，使行政目的遵循效率和质量的双重标准，强调“结果为本”和 “服务为本”。同时在行政效能监察处理手段方面可以多样化，特别是在对违纪行为的处分上可以发展多种形式而不是滥用纪律处分，从而有利于公务员的自我约束和保持积极性。

    四、政务公开及其对效能监察的促进作用

    关于政务公开现状的分析。与会人员从加强政府权威和改善政府治理、建设服务型政府的角度分析了政务公开的重要性。政务公开有利于提高政府透明度，有利于实现人民群众对政府行为的监督，是建设行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制的必然要求,是建设社会主义民主的必要途径。

    全面推进政务公开，可以促进政府决策的程序化、科学化、民主化，提高公共物品供给效率。同时，通过增进政府与公民联系提高公众对公共政策的参与和支持力度，增进政府权威，减少政策执行成本。也有学者认为政务公开是政府治理的社会机制的重要部分，以政务公开推动共同治理，有利于形成和培育可持续的公众参与，这是现代政治“以人为本”和服务型政府发展的方向，有利于实现向服务型政府的转变。

    有学者从实证角度分析了目前政务公开特别是省级政务公开的现状，认为目前省级政务公开工作取得了很大的成效，但也存在一些问题。具体可以概括为：初步形成了政策法规体系，但还不健全；公开内容多样化，但在广度和深度上有待于进一步加强；开始注重程序建设，公开形式多样化，但是还不规范，依申请公开建设力度不够；救济途径明显不足，公民参与积极性不高；考核监督体系逐步形成，但尚未发挥监督和激励作用。

    与会专家学者高度评价了行政服务中心在政务公开中实现了组织机制的创新。行政服务中心通过对所办事项实行分类实现了行政事务办理机制的创新，满足了公民或组织对行政审批或服务项目的个性化需求，同时也有利于对行政服务中心的行政资源进行有效配置。通过政府不同部门之间和不同层级的协作实现了协作机制创新。通过“超时默认预警制”将事前、事中与事后监督和电子政务平台有效结合，通过“行政设诉中心”或“行政效能监察中心”，实现了监督机制创新。

    本次研讨会提出，在新的形势下政务公开建设要适应的新的环境，要注意到政务公开主体、客体的新变化，例如要进一步加大事业单位办事公开的力度。要有新的切入点，要注意和社会主义新农村建设结合起来，但是也不能简单化，如对于广大农村而言就很难推广电子政务。与会代表还指出了中央各部委的政务公开工作应该对地方政府的政务公开要形成示范作用，政务公开编制目录应该注意不同层次政府间的统一。

    推进政务公开，加强效能监察。与会人员认为，效能监察和政务公开是行政管理体制改革和机制创新的重要组成部分。通过加强效能监察和政务公开，切实提高政府行政能力和行政效率，对于建设服务政府、责任政府和法治政府，都具有重要意义。政务公开和效能监察存在共同的目的，一致的要求，在实践中应该注重发挥政务公开对效能监察的促进作用。

    通过政务公开完善效能监察的监督方式。通过政务公开调动社会各界和广大群众参与行政效能监察，让群众依法行使知情权、参与权、选择权和监督权，保证行政机关及其工作人员依法办事、公开、公平和公正，这是促进行政效能监察方式完善的有效途径。

    通过政务公开建立和完善行政效能监察机制。要摆脱单纯利用手工方式获取监察评估信息的传统手段，充分利用政务公开的优势，积极利用电子政务，建立电子化的政府行政效能系统和自动化的效能监察系统，降低行政效能监察运行成本，提高工作效率，增强透明度，全面提升政府的行政效能监察能力。

    通过政务公开推进对行政成本的监察。在政务公开中，应该大力推行行政成本信息的公开，主要内容就是政府预算和全额预算支出信息的公开，使各级政府以及各个政府部门都要树立起全成本的概念。效能审计结果信息也应当公开。行政成本信息、效能审计信息的公开将为行政成本监察工作提供有力的信息支撑。

    通过政务公开推动行政效能监察的结果应用。除了涉及国家秘密、侵犯个人隐私和商业秘密以外，其他所有的政务结果信息都必须公开。特别需要强调的是，我国政府机关还很不适应公开负面结果信息，例如，履行政务中的过失、失误信息。负面信息也是行政结果信息中的一部分，必须予以公开。行政结果信息的公开，可以增加行政监察机关获取监察信息的渠道，有利于行政监察机关更好的履行效能监察职能。

    五、政府绩效评估是效能监察和政务公开的重要结合点

    与会专家学者在讨论加强行政效能监察和政务公开工作时，认为两者一个重要的结合点就是政府的绩效评估。政府绩效评估是推进行政管理改革的重要内容，进一步完善效能监察和政务公开可以很好地利用绩效评估的激励作用、导向作用和监督作用，推进政府职能转变和建设服务型政府。会议对于目前正在逐步推广的政府绩效评估工作给予了较高的评价，认为政府绩效评估进一步明晰了公共服务型政府的职能定位，加快了政府职能的转变，增强了政府服务社会、服务群众的能力。

    目前政府绩效评估中存在的一些问题。许多学者从实证的角度分析了政府绩效评估存在的主要问题：一是绩效评估主体单一，多为上级行政机关，往往通过自上而下的行政推动。重视自查自评和同体评价漠视社会评价，社会公众还没有真正成为评估的主体，从而导致绩效评估中粉饰问题，过分夸大自身的成就，出现报喜不报忧的现象。二是绩效评估体系和评估机制还不健全。考核指标设置不合理，对政府成本、效率和责任则缺乏有针对性的绩效措施和较为客观的评价标准。三是绩效评估的技术还比较落后，主要还是大量采用传统的手工方法，计算机主要用来归集数据，财会软件、审计软件、管理软件运用很少，仍属于手工化的劳动密集型劳动。

    当前，进一步开展绩效评估应注意的主要问题。(一)特别要注意政府的层级性对绩效评估工作的影响。研讨会分别从省、市、县三级政府的角度分析了绩效评估的现状。从纵向看，每一级政府承担着不同的管理职能。从横向看，由于经济和社会发展水平的差异，同级政府之间的工作职能、工作重点都不尽相同。因此，试图用一个统一的政府绩效评估指标体系来衡量所有的地方政府绩效，会存在很大的问题，应该鼓励各地结合自身实际制定有针对性的绩效评估体系。(二)完善政府绩效评估，应与政务公开、行政效能监察相结合，使之互相促进，形成合力，共同推动政府职能转变和效能提高。（三）政府绩效评估应避免单一的政府评估，必须重视社会评估和公众评议。通过政务公开的平台和手段，使公众知晓被评估政府部门的工作流程、服务标准等信息。通过设计公众测评表和问卷调查表，以及抽样调查的办法反映社会各界对政府及其部门行政能力、履职状况、服务水平等的真实评价。通过开展网上评议，在政府网站上设立公众评议网页，由公众直接在网上评估打分。还有专家建议，借鉴顾客满意度模式来开展绩效评估，通过更大规模的信息公开和民众参与来促进政府绩效的提高。（四）政府绩效评估的结果运用机制要发挥效能监察的监督作用。绩效评估的结果要与行政效能监察相结合，要与干部使用、评先评优、物质奖励联系起来，实现目标、绩效、奖惩之间的相互联动，把单位绩效评估与个人的绩效考评有机地结合在一起。通过效能监察更好地运用绩效评估结果，使绩效评估的目的更加明确，导向作用和激励作用更加突出。（刘杰、靳江好）